INTRODUZIONE

Scopo della guida

La presente guida è destinata ai professionisti che in seno all’amministrazione urbana si occupano della valutazione e della gestione della qualità dell’aria. Vuole dare un inquadramento d’ordine pratico, basandosi sulle conoscenze e sull’esperienza pratica acquisita nelle città europee. Vi si tratta di diversi argomenti che emergono quando le amministrazioni cittadine operano al fine di combattere l’inquinamento atmosferico. All’interno della versione cartacea della guida vengono affrontati vari argomenti e formulate raccomandazioni; il CD-ROM incluso nella pubblicazione presenta anche tutta una serie di esempi di politiche gestionali positive (“good practice”). Quanto riportato sulla guida e sul CD-ROM è consultabile nel così detto Good Practice Database all’indirizzo: www.integaire.org

Il ruolo delle città in materia di miglioramento della qualità dell’aria

Le città svolgono un ruolo da protagoniste quando si parla di inquinamento atmosferico, sia come responsabili che come vittime dell’inquinamento atmosferico. La maggior parte della popolazione vive e lavora in città, ed è costretta ad entrare in contatto con emissioni di sostanze tossiche. Le città svolgono un ruolo fondamentale nell’applicazione della normativa in materia di qualità dell’aria, sia a livello nazionale che europeo, ed hanno la grande responsabilità di dover proteggere la salute dei loro cittadini.

Problematiche importanti per i funzionari delle amministrazioni cittadine

Affinché tutto proceda regolarmente, i funzionari delle amministrazioni cittadine si trovano spesso a dover affrontare tutta una serie di problematiche complesse, dalle questioni relative alla governance urbana a questioni prettamente tecniche. La presente guida prende in esame gli argomenti più rilevanti fornendo spiegazioni, raccomandazioni ed esempi. Queste problematiche vengono affrontate da un punto di vista della normativa vigente, governance urbana, valutazione, programmazione e misure.

L’esperienza di una città può essere utile per un’altra

Con l’avvento della direttiva quadro comunitaria in materia di valutazione e di gestione della qualità dell'aria e direttive seguenti, la normativa nazionale vigente in materia di qualità dell'aria è stata ampiamente sostituita dalla normativa europea. Di conseguenza, all’interno della Comunità europea, il quadro giuridico in cui si sono trovate ad operare le città è diventato sempre più simile. Sebbene di norma le città siano abituate a comunicare soprattutto con altre città del medesimo paese, adesso possono attingere dall’esperienza di altre città europee.

La rete INTEGAIRE

INTEGAIRE «Integrated Urban Governance and Air Quality Management in Europe» è stata creata nel marzo 2002 con lo scopo di migliorare la qualità dell'aria urbana e fornire un orientamento sulle buone prassi. La rete è stata finanziata in quanto progetto approvato nell'ambito dell'azione chiave “La città del futuro e il patrimonio culturale” del 5° Programma Quadro europeo di ricerca. INTEGAIRE ha riunito 10 città, tre associazioni di città e Quattro istituti di ricerca per un periodo di tre anni. Oltre alla presente guida destinata alle città, INTEGAIRE ha anche formulato raccomandazioni all’Unione europea, tramite il programma CAFE «Clean Air For Europe» (Aria Pulita per l’Europa) relativamente ai processi decisionali e raccomandazioni alla DG Ricerca della Commissione europea ed ai ricercatori in generale sulle esigenze del settore.

Preparazione della presente guida

La struttura di questo libro è stata concepita dai membri della rete INTEGAIRE. Una volta individuate le problematiche da trattare, le città partecipanti hanno contribuito alla redazione dei testi. Al fine di facilitare la lettura, è stato usato un formato standard per tutti i testi, che comprende un’introduzione, una sezione destinata alla discussione, una raccomandazione o conclusione, ed i riferimenti per eventuali ulteriori letture. Inoltre, le città hanno raccolto una lunga serie di esempi di buona prassi in materia di valutazione e gestione della qualità dell’aria. Il formato standard dei testi e gli esempi ripresi nella guida sono stati discussi ed approvati in seguito a scambi di pareri via posta elettronica e ad una serie di riunioni in cui hanno partecipato tutti i membri della rete INTEGAIRE. Gli istituti di ricerca hanno contribuito a dare un orientamento al progetto nel suo insieme ed hanno dato sostegno alle città.

Il sito web INTEGAIRE

Il sito web www.integaire.org fornisce informazioni sul progetto INTEGAIRE. La guida stessa, così come le raccomandazioni al programma CAFE e destinate alla ricerca, possono essere consultate e scaricate direttamente dal sito. Le informazioni disponibili possono essere consultate sul database che raccoglie le buone prassi - Good Practice Database -, che può essere consultato cliccando sull’indice o tramite il dispositivo di ricerca.

Sintesi del contenuto della guida

Nella guida le descrizioni degli argomenti sono riportate avvalendosi di un formato standard. Gli argomenti sono raggruppati in quattro sezioni, suddivise in sottosezioni. Ogni sottosezione contiene diverse descrizioni di argomenti.

Sezione Sottosezione

Governance urbana	Integrazione geografica
	Partecipazione degli stakeholder
	Risorse per la gestione della qualità dell’aria
	Collaborazione fra uffici urbani
	Strumenti inerenti alla gestione della qualità dell’aria
	Collaborazione tra regioni e città
Normativa	Normativa vigente ed interpretazione delle direttive
	Attuazione delle direttive comunitarie in materia di qualità dell’aria
Valutazione	Metodi di monitoraggio della qualità dell’aria Strumenti e metodi di valutazione della qualità dell’aria
Programmazione e provvedimenti	Sviluppo di un piano d’azione e di strategie inerenti alle problematiche legate alla qualità dell’aria
	Provvedimenti in materia di traffico
	Provvedimenti in materia di pianificazione del territorio
	Modelli di programmazione

La presente guida contiene inoltre una serie di esempi di politiche gestionali positive (o good practice). Tali esempi possono essere letti separatamente, e spesso possono essere chiarificatori per talune descrizioni di argomenti.

Un elenco esaustivo di tutti gli argomenti e di tutti gli esempi riportati si trova alla fine della presente guida.

Nei riquadri qui sotto, potete trovare un’introduzione alle quattro sezioni.

GOVERNANCE

Le città sono spesso considerate come aree rigorosamente definite dai loro confini amministrativi piuttosto che come entità facenti parte di una regione ben più ampia, caratterizzata da legami di diversa natura con il proprio hinterland, e in particolare con le zone rurali circostanti. E tutto questo si riflette nel modo in cui le città sono amministrate. Infatti la frammentazione delle competenze e gli ostacoli d’ordine politico ed amministrativo impediscono la realizzazione di potenziali benefici reciproci. Detto concetto è messo in luce nella sottosezione dedicate all’integrazione geografica. Allo stesso tempo, i governi dei vari paesi sono sempre più occupati a procurare aria pulita per tutti, ed il miglioramento della qualità dell’aria è un processo che richiede la cooperazione di diversi attori, un’azione concertata da parte di tutti gli stakeholder (sottosezione riguardante la partecipazione pubblica).

Le risorse disponibili in materia di qualità dell’aria sono elementi particolarmente importanti, poiché rappresentano uno dei fattori determinanti per il controllo della capacità di ogni amministrazione municipale di attuare con successo misure volte al miglioramento della qualità dell’aria urbana. Sebbene non tutte le misure necessitino di forti sostegni finanziari per essere efficaci, la volontà politica nell’affrontare le problematiche legate alla qualità dell’aria può essere considerata di per sé una risorsa. Esiste in effetti tutta una gamma di risorse auspicabili in materia di gestione della qualità dell’aria e che varia a seconda degli aspetti che si vogliono affrontare.

Poiché lo sviluppo sostenibile consiste nella ricerca simultanea della competitività economica, della coesione sociale e della sostenibilità ambientale, può essere raggiunto solamente tramite un approccio integrato allo sviluppo politico, in modo da far sì che diversi settori strategici vengano armonizzati e seguano un obiettivo comune (integrazione settoriale).

Come effetto del mercato interno e della crescente globalizzazione, i dipartimenti responsabili dei singoli governi sono sempre più incapaci di affrontare da soli le problematiche legate alla programmazione. Si registra un’interdipendenza crescente a tutti i livelli del governo. Azioni mirate a differenti livelli richiedono obiettivi comuni, orientamento ed impegno globali. Detti argomenti inerenti alla così detta integrazione verticale devono definire anche gli obiettivi, sebbene l’ostacolo maggiore sia rappresentato dal come trasformarli in politiche ed attività, specialmente a livello regionale e locale, tenendo conto delle diverse condizioni locali.

La sottosezione strumenti tratta della mancanza di dati e pratiche armoniche al fine di orientare e dirigere nella giusta direzione tutti coloro che sono responsabili in materia di pianificazione urbana, sia politici, che dirigenti. La pianificazione urbana è gestita da esperti, di solito nominati da politici, che mettono in opera singoli progetti in funzione della loro esperienza individuale e delle circostanze locali.

NORMATIVA VIGENTE

La politica comunitaria in materia di qualità dell’aria si propone di avvalersi di strumenti adeguati per garantire il miglioramento della qualità dell’aria. Le direttive della Commissione europea in materia di qualità dell’aria definiscono le modalità secondo le quali dovrebbe essere valutata la qualità dell’aria con riferimento all’intero territorio dell’Unione europea, ed in termini talvolta generici, talvolta specifici, definiscono le modalità in cui dovrebbe essere presentata la valutazione sia alla Commissione, sia al pubblico, e quando i piani di riduzione dovrebbero essere attuati in modo da ridurre le concentrazioni inquinanti laddove esse si trovano ad alti livelli (sottosezione Attuazione delle direttive comunitarie in materia di qualità dell’aria).

I requisiti per la valutazione della qualità dell’aria includono le disposizioni relative alle modalità di rilevazione e di creazione di modelli basati sui livelli attuali di ’inquinamento. Gli articoli relativi alla gestione della qualità dell’aria definiscono anche i requisiti per ridurre sin d’ora le concentrazioni in zone dove si prevede il superamento dei valori limite futuri. Laddove siano stati stabiliti valori limite o soglie d’allarme, diviene obbligatorio sviluppare un piano d’azione cui ricorrere in caso di rischio di un superamento dei valori limite.

Le direttive sulla qualità dell’aria definiscono i requisiti per la presentazione delle relazioni. Le direttive fanno riferimento al carattere nazionale, ma in molti Stati membri tale responsabilità viene parzialmente delegata a livello regionale e locale. E’ prevista la trasmissione di relazioni periodiche riguardanti la qualità dell’aria e relative alle misure volte a migliorare la qualità dell’aria. Lo scopo di queste relazioni è lo scambio costruttivo di esperienze fra gli Stati membri, coerentemente alla politica della Commissione di pubblicare i delle relazioni.

Le direttive comunitarie sulla qualità dell’aria stabiliscono che lo scambio di informazioni sulla qualità dell’aria con il pubblico è di fondamentale importanza, specialmente per le categorie vulnerabili, tali le persone che soffrono di malattie respiratorie. Le direttive inoltre stabiliscono che vengano pubblicate tutte le informazioni relative ai piani e programmi elaborati al fine di ridurre i livelli di inquinamento atmosferico. All’interno degli Stati membri, sono gli enti locali ad avere la responsabilità di pubblicare dette informazioni.

Tutta la problematica legata all’attuazione cui si trovano confrontate le amministrazioni urbane include anche lo sviluppo a livello locale di strategie e piani d’azione in materia di qualità dell’aria, così come tutti gli aspetti legati al monitoraggio della qualità dell’aria. Il rispetto, l’attuazione, l’applicazione e l’entrata in vigore di queste misure sono di importanza fondamentale al fine di migliorare la qualità dell’aria che respiriamo, e più in generale, al fine di raggiungere un alto livello di tutela ambientale (sottosezione Normativa vigente ed interpretazione delle direttive).

VALUTAZIONE

Il primo passo da fare per qualsiasi tipo di attività strutturata intesa ad operare nell’ambito della qualità dell’aria è valutare la situazione tenendo conto delle concentrazioni presenti nell’inquinamento atmosferico, e confrontare i relativi livelli ai valori limite in materia di qualità dell’aria, e ai valori riportati per esempio dall‘Organizzazione mondiale della Sanità. Ogni valutazione deve tener conto prima di tutto dei livelli delle concentrazioni di inquinanti presenti nell’inquinamento atmosferico. Le tecniche di valutazioni si avvalgono anche di modelli per calcolare l’inquinamento atmosferico (tecniche basate sulla fisica matematica per calcolare le concentrazioni di agenti inquinanti basandosi su dati relativi alle emissioni, sulla meteorologia (ad esempio, il vento), ecc. Metodi di valutazione come la creazione di modelli sono altresì necessari al fine di prevedere quale sarà la qualità dell’aria in futuro, basandosi sulle previsioni di sviluppo urbano e della popolazione, sullo sviluppo tecnologico dei veicoli, sui processi industriali, ecc.

La sezione relativa alla valutazione della qualità dell’aria consta di due sottosezioni principali: quella riguardante la rilevazione e monitoraggio, e quella riguardante le metodologie di valutazione più generiche. Le descrizioni dei vari argomenti sono per lo più basate sui criteri di monitoraggio e valutazione definiti nelle direttive comunitarie in materia di qualità dell’aria.

La sottosezione relativa ai metodi di monitoraggio riporta tra l’altro la descrizione di come organizzare reti urbane di monitoraggio della qualità dell’aria, come localizzare stazioni di controllo e descrive i metodi di rilevazione e di monitoraggio.

• Il monitoraggio della qualità dell’aria può essere un’operazione molto costosa, sia in termini di investimento nelle attrezzature che in termini di mano d’opera per la loro operatività e manutenzione. Di conseguenza, vengono normalmente impiantate alcune stazioni di controllo, che dovrebbero riflettere l’entità reale dell’inquinamento atmosferico urbano, ragion per cui la loro ubicazione è assai importante.
• Vi sono descritti i metodi per la misurazione dei composti SO₂, NO₂, CO, ozono, piombo, PM₁₀, PM_2.5, metalli pesanti, benzene e PAH.
• La qualità dei dati da esaminare è di fondamentale importanza, in modo da avere una base corretta per poter stabilire se sia necessario o meno adottare provvedimenti e prevedere attività di disinquinamento. In un punto ci si sofferma anche sui procedimenti volti a garantire la qualità dei dati (QA/QC).

La sottosezione relativa agli strumenti e metodi di valutazione della qualità dell’aria tratta anche della valutazione tramite monitoraggio e tramite la creazione di modelli, e di vari aspetti della procedura di valutazione della qualità dell’aria, come ad esempio:

• Separazione fra il contributo locale all’inquinamento atmosferico confrontato alle sostanze inquinanti che arrivano dall’esterno della città,
• Indicatori AQ, per semplificare la domanda “quanto è inquinata l’aria in città?”,
• Valutazione delle emissioni,
• Come creare modelli sull’inquinamento atmosferico,
• Elaborazione di potenziali realtà future, e procedimenti per la valutazione dell’inquinamento atmosferico presente e futuro,
• Previsioni a breve termine della qualità dell’aria (“l’inquinamento atmosferico di domani”).

PROGRAMMAZIONE

La programmazione è l’azione chiave necessaria al fine di ottenere le caratteristiche proprie alla buona qualità dell’aria nei centri urbani odierni. Questa attività gestita correntemente dagli enti locali consente di controllare nel breve termine i casi di grave inquinamento e di limitare le emissioni inquinanti nel medio e lungo termine, così da ridurre al massimo la frequenza di tali eventi.

Programmazione significa decidere il da farsi, in vari contesti spaziali e temporali, al fine di raggiungere l’obiettivo prefissato. Quando questo obiettivo ha a che fare con la qualità dell’aria, allora programmazione significa individuare la combinazione ottimale di azioni immediate e misure a lungo termine che costituiscono la “politica” ideale per tentare di ridurre tutte le emissioni di agenti inquinanti ed, in particolare, per abbassare i livelli di inquinamento in quelle zone dove i valori limite sono stati superati.

Le attività previste nella programmazione normalmente includono l’utilizzo di modelli software capaci di prevedere il comportamento del complesso sistema in cui ci troviamo ad agire: l’ambiente urbano. Detti modelli includono una grande varietà di categorie ed alternative possibili in seno ad ogni categoria. Ad esempio, modelli di dispersione di inquinanti, di emissioni e di traffico.

Il database delle best practices di INTEGAIRE contiene un buon numero di argomenti che hanno attinenza alla programmazione. Questi argomenti sono stati suddivisi in quattro aree di ricerca:

Le attività di programmazione si riferiscono ad alcuni dei quesiti fondamentali cui i responsabili devono rispondere:

• Come possiamo mettere in opera i piani d’azione in materia di qualità dell’aria richiesti dalle direttive comunitarie?
• Quale può essere il contributo ad una migliore qualità dell’aria derivante dalle varie attività di programmazione svolte a livello locale?

• Cosa dobbiamo fare a breve termine per combattere taluni casi di inquinamento?
• Quali sono le misure efficaci per la riduzione delle emissioni di certi inquinanti?

Le misure attinenti ai trasporti sono considerate fra le misure più importanti che le autorità competenti possono inserire nella programmazione per ridurre le emissioni inquinanti, data l’importanza che ha acquisito oggigiorno il traffico urbano in confronto agli altri settori di attività (industria, zone residenziali). Queste misure sono state classificate in quattro gruppi a seconda dell’elemento della catena della mobilità su cui hanno un impatto:

• Misure volte ad influenzare la domanda di mobilità, che agiscono sul primo anello della catena, vale a dire sugli utenti della mobilità (ad esempio, tramite tassazione e pedaggio),
• Misure di gestione del traffico, che esercitano un impatto sul sistema dei trasporti, una volta che le scelte di mobilità sono state prese (ad esempio, sistemi telematici di trasporto),
• Misure relative alle infrastrutture, che rappresentano “l’offerta” della mobilità, condizioni limite per la scelta modale ed il funzionamento della rete (ad esempio, nuove autostrade o tunnel),
• Misure relative ai veicoli, volte a ridurre l’impatto ambientale dei veicoli in circolazione attraverso l’introduzione di veicoli più puliti (ad esempio, veicoli ad alimentazione elettrica, ibridi, a idrogeno e con pila a combustibile).

Le misure relative alla programmazione possono essere di due tipi:

• Misure che implicano il cambio d’uso del territorio, possibilmente con un orientamento più ambientalistico (ad esempio, zone pedonali, o trasferimento di attività industriali);
• Misure le quali – mantenendo invariato l’utilizzo del suolo – tendono a ridurre le emissioni inquinanti alla fonte (ad esempio, misure tecniche volte alla riduzione di emissioni dovute all’uso domestico e industriale).

I modelli relativi alla programmazione sono raggruppati in varie categorie come l’utilizzo del territorio ed i modelli di traffico, modelli di emissioni inquinanti, modelli di dispersione atmosferica, serie di modelli integrati. I formati standard previsti per ogni argomento sono accompagnati da esempi di applicazioni di tali tipi di modelli. Per ogni argomento vengono segnalati un gran numero di strumenti software, e vengono proposti i criteri di qualità da seguire al fine di garantire l’affidabilità dei risultati delle analisi relative alla programmazione.

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