INTRODUCTION

L’objectif de ce manuel

Ce livre de recommandations est destiné aux professionnels concernés par l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air dans leurs villes. Le but de ce livre est de présenter des recommandations pratiques, sur la base d’expertise et d’expériences pratiques dans les villes européennes. Il traite des nombreuses questions qui surviennent lorsque des municipalités travaillent à l’amélioration de la qualité de l’air. La version papier de ce manuel aborde divers sujets et propose des recommandations ; le CD-ROM joint à ce manuel contient en outre une série d’exemples de bonne pratique. Le contenu du manuel et du CD-ROM est également accessible sous la forme d’une Base de données des bonnes pratiques à l’adresse www.integaire.org.

Le rôle des villes dans l’amélioration de la qualité de l’air

Les villes sont les principales actrices de la pollution de l’air, à la fois en tant que pollueuses et que victimes de cette pollution. Une grande partie de la population vit et travaille en milieu urbain et les émissions de substances dangereuses qui y sont associées se produisent à proximité des populations. Les villes jouent un rôle crucial dans la mise en œuvre des législations nationales et européennes concernant la qualité de l’air et une importante responsabilité leur incombe, s’agissant de protéger la santé de leurs citoyens.

Questions importantes pour les responsables municipaux

Pour que les responsables municipaux puissent faire avancer les choses, une série de problèmes – souvent critiques – doit être abordée, depuis les questions de gouvernance jusqu’aux sujets techniques. Ce manuel a pour but de traiter les sujets les plus significatifs en fournissant des explications, des recommandations et des exemples. Ces sujets ont été classés dans les catégories suivantes : gouvernance, législation, évaluation, planification et mesures.

Les villes peuvent échanger des connaissances

Avec l’avènement de la Directive Cadre de l’UE concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant ainsi que ses Directives Filles, la législation nationale a été remplacée par la législation européenne, dans une large mesure. Par conséquent, le cadre législatif pour les villes s’avère de plus en plus homogène dans la Communauté européenne. Alors que les villes ont tendance à communiquer avec leurs homologues d’un même pays, elles peuvent désormais beaucoup apprendre grâce à un échange international de leurs expériences respectives.

Le réseau INTEGAIRE

INTEGAIRE «Integrated Urban Governance and Air Quality Management in Europe» a été mis en place en mars 2002 afin d’améliorer la qualité de l’air dans les villes, en formulant des recommandations concernant les bonnes pratiques. Le réseau a été financé dans le cadre du Cinquième programme-cadre de l’Union européenne pour la recherche, au titre de l’action clé « La ville de demain et le patrimoine culturel ». INTEGAIRE a réuni dix villes, trois associations de villes et quatre instituts de recherche pendant une période de trois ans. Outre ce manuel destiné aux villes, INTEGAIRE a également formulé des recommandations dans le cadre du programme communautaire « Air pur pour l'Europe » (CAFE), concernant l’élaboration de politiques, ainsi que des recommandations à la DG Recherche de la Commission européenne et à la communauté des chercheurs, concernant les besoins en recherche.

Préparation de ce manuel

Les recommandations de ce manuel ont été élaborées par les membres de INTEGAIRE. Après avoir identifié les sujets à traiter, les villes ont élaboré les descriptions des sujets. Elles ont utilisé une trame fixe afin de garantir une bonne accessibilité pour les lecteurs : une introduction, une discussion, une recommandation ou une conclusion ainsi que des références de documents complémentaires. Les villes ont en outre réuni une quantité considérable d’exemples de bonnes pratiques pour l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air. Les trames de sujets ont été débattues et améliorées lors d’échanges électroniques et dans le cadre d’une série de réunions plénières INTEGAIRE. Les institutions de recherche ont structuré le processus et apporté leur soutien aux villes.

Le site Internet INTEGAIRE

Le site Internet www.integaire.org présente des informations sur le projet INTEGAIRE. Le manuel ainsi que les recommandations concernant CAFE et la recherche peuvent y être consultés et téléchargés. Les recommandations sont disponibles sous la forme d’une Base de données des bonnes pratiques, dans laquelle l’on peut naviguer à l’aide de la table des matières ou effectuer des recherches.

Résumé du contenu du manuel

Le manuel utilise une trame fixe pour la description des sujets. Les sujets sont classés en quatre sections, qui sont divisées en sous-sections. Chaque sous-section contient plusieurs descriptions de sujets.

Section Sous-section

Gouvernance	Intégration géographique
	Participation des parties prenantes
	Ressources pour la gestion de la qualité de l’air
	Collaboration entre services municipaux
	Outils de gestion de la qualité de l’air
	Collaboration entre régions et villes
Législation	Législation et interprétation des directives
	Mise en œuvre des directives CE relatives à la qualité de l’air
Evaluation	Méthodes de contrôle de la qualité de l’air Outils et méthodes d’évaluation de la qualité de l’air
Planification et mesures	Développement de stratégies et de plans d’action concernant la qualité de l’air
	Mesures concernant le trafic
	Mesures concernant l’aménagement du territoire
	Modèles de planification

Le manuel comprend également une série d’exemples de bonne pratique. Ces exemples peuvent être lus séparément; ils apportent par ailleurs généralement des éclaircissements à certaines descriptions de sujets.

La liste complète de tous les sujets et exemples figure à la fin de ce manuel.

Les encadrés ci-dessous donnent une introduction aux quatre sections.

GOUVERNANCE

Les villes sont souvent considérées comme des zones étroitement définies par leurs limites administratives, plutôt que comme une composante d’une ville-région plus large, qui a des liens multidimensionnels avec l’arrière-pays et plus particulièrement avec les zones rurales environnantes. Cette perception se reflète dans la manière dont les villes sont gérées. Les avantages réciproques potentiels ne se concrétisent pas toujours, à cause d’obstacles politiques et administratifs ainsi que de la fragmentation des compétences. Ce concept est mis en évidence dans la sous-section sur l’intégration géographique. Dans le même temps, les gouvernements sont de plus en plus soucieux d’offrir de l’air pur à tous ; l’amélioration de la qualité de l’air est un processus éminemment coopératif, qui nécessite une action concertée de toutes les parties prenantes (sous-section sur la participation publique)

Un aspect difficile à traiter porte sur les ressources disponibles dans le domaine de la qualité de l’air, qui comptent parmi les principaux facteurs déterminant la capacité d’une municipalité à mettre en œuvre avec succès des mesures destinées à améliorer la qualité de l’air pour ses citoyens. Toutes les mesures n’exigent pas des ressources importantes pour s’avérer efficaces, mais la volonté politique de s’attaquer à la qualité de l’air peut en soi être considérée comme une ressource. La gestion de la qualité de l’air requiert donc une très large gamme de ressources, qui varieront en fonction des aspects mis en œuvre.

Puisque le développement durable correspond à la recherche simultanée de la compétitivité économique, de la cohésion sociale et de la viabilité de l’environnement, il ne peut être réalisé que par le truchement d’une approche intégrée de l’élaboration des politiques, de telle manière que les différents secteurs de la politique soient harmonisés et visent le même objectif (intégration sectorielle).

En conséquence des marches intérieurs et de la mondialisation croissante, il est de moins en moins possible, pour un niveau de gouvernement unique, d’assumer seul des questions de planification. Il existe des interdépendances croissantes entre tous les niveaux de gouvernement et des actions ciblées à différents niveaux nécessitent des intentions, des orientations et des engagements d’ensemble. Ces sujets concernant l’intégration verticale vont également déterminer les objectifs, quand bien même subsisterait la difficulté de savoir comment les traduire en politiques et en pratiques, surtout aux niveaux régional et local, prenant en compte diverses conditions locales.

La sous-section concernant les outils pallie le manque de données et de pratiques harmonisées destinées à orienter les équipes de planification urbaine, les politiques et les gestionnaires dans la direction voulue. La planification urbaine est gérée par des experts, généralement désignés par des responsables politiques, qui mettent en œuvre des pratiques en fonction de leur expérience et des circonstances locales.

LEGISLATION

La politique communautaire concernant la qualité de l’air vise à mettre en œuvre les instruments adéquats afin d’améliorer la qualité de l’air. Les Directives de la Commission européenne relatives à la qualité de l’air déterminent la manière dont la qualité de l’air doit être évaluée de façon à couvrir la totalité du territoire communautaire, dans des termes qui sont parfois d’ordre général et parfois spécifiques ; la manière dont l’évaluation doit être portée à la connaissance de la Commission ainsi que du public ; et quand des plans de réduction doivent être élaborés afin de réduire les concentrations de substances polluantes là où elles sont trop élevées (sous-section sur la mise en œuvre des Directives CE relatives à la qualité de l’air).

Les exigences en matière d’évaluation de la qualité de l’air comprennent des dispositions concernant la mesure et la modélisation de la pollution actuelle de l’air. Les articles concernant la gestion de la qualité de l’air établissent des exigences visant à réduire les concentrations, dès à présent, dans des zones où l’on peut s’attendre que les plafonds seront dépassés. Là où des plafonds ou d’autres seuils sont déterminés, il est obligatoire d’élaborer des plans d’action lorsqu’il y a un risque de dépassement.

Les Directives relatives à la qualité de l’air établissent diverses exigences en matière de compte rendu. Les directives s’adressent au niveau national, mais dans de nombreux Etats membres, cette responsabilité est partiellement reportée sur les niveaux régional et local. Des comptes rendus doivent être envoyés régulièrement au sujet de la qualité de l’air et au sujet de mesures destinées à améliorer la qualité de l’air. Une des finalités de ces rapports est que les Etats membres puissent profiter de l’expérience des autres ; il en va de même en ce qui concerne la politique de la Commission visant à publier les résultats de ces rapports.

Les Directives de l’UE relatives à la qualité de l’air stipulent que la publication d’informations sur la qualité de l’air est essentielle, surtout en ce qui concerne les personnes sensibles – notamment celles qui souffrent de maladies respiratoires. Les Directives stipulent également que le public doit être informé au sujet des plans et des programmes élaborés afin de réduire les niveaux de pollution. Au sein des Etats membres, la responsabilité concernant l’information du public incombe partiellement aux autorités locales.

Le développement de stratégies et de plans d’action pour la qualité de l’air au niveau local ainsi que le contrôle de la qualité de l’air figurent parmi les défis de mise en œuvre auxquels sont confrontées les zones urbaines. La conformité, l’application, la mise en œuvre et l’exécution de ces mesures s’avèrent cruciales pour améliorer la qualité de notre air et atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement en général (sous-section législation et interprétation des directives).

EVALUATION

La première étape de toute activité structurée de travail sur la qualité de l’air consiste à évaluer la situation actuelle en ce qui concerne les concentrations de pollution, le niveau par rapport aux valeurs limites de qualité de l’air ainsi que par rapport aux lignes directrices de l’Organisation mondiale de la santé, par exemple. L’évaluation consiste avant tout à mesurer les concentrations de polluants dans l’air. Les techniques d’évaluation intègrent également l’utilisation de modèles de pollution de l’air (des techniques mathématiques basées sur la physique afin de calculer les concentrations de substances polluantes à l’aide de données sur les émissions, la météorologie (notamment le vent), etc.). Les méthodes d’évaluation, telles que la modélisation, s’avèrent également nécessaires afin de prévoir quelle sera la qualité de l’air à l’avenir, sur la base des projections de développement de la ville et de sa population, l’évolution technologique des véhicules, des processus industriels, etc.

La section sur l’évaluation de la pollution de l’air se divise en deux sous-sections : l’une porte sur la mesure et le contrôle et l’autre, plus générale, traite des méthodologies d’évaluation. Les recommandations formulées dans la description du sujet s’inspire, dans une large mesure, des exigences de contrôle et d’évaluation explicitées dans les Directives de l’UE relative à la qualité de l’air.

La sous-section sur les méthodes de contrôle présente des sujets décrivant comment concevoir des réseaux de contrôle de la qualité de l’air en milieu urbain et où installer les stations de contrôle, ainsi que des descriptions de méthodes de mesure et de contrôle.

• Le contrôle de la qualité de l’air est une activité potentiellement très onéreuse, tant en termes d’investissement en matériel qu’en main d’œuvre pour l’utilisation et l’entretien de ce matériel. Par conséquent, les stations de contrôle sont généralement installées en nombre limité. Elles sont néanmoins censées refléter et représenter la situation de la pollution de l’air en milieu urbain ; leur localisation est donc très importante.
• Des méthodes pour mesurer la présence des composés suivants sont décrites : SO₂, NO₂, CO, ozone, plomb, PM₁₀, PM_2.5, métaux lourds, benzène et PAH.
• La qualité des données de contrôle est très importante, afin de constituer une base fiable pour déterminer les besoins en mesures et en initiatives de réduction. Un sujet porte sur les procédures de qualité des données (AQ/CQ).

La sous-section sur outils et méthodes d’évaluation de la qualité de l’air comprend des sujets concernant l’évaluation sur la base de contrôles et de modèles ainsi que divers aspects de la procédure d’évaluation de la qualité de l’air, tels que :

• La séparation entre la contribution locale à la pollution de l’air et ce qui vient de l’extérieur de la ville ;
• Des indicateurs de la qualité de l’air, afin de simplifier la réponse à la question « Quelle est la qualité de l’air dans la ville ? » ;
• Evaluation des émissions;
• Comment modéliser la pollution de l’air;
• Le développement de scénarios futurs ainsi que des procédures pour l’évaluation de la pollution de l’air actuelle et future ;
• La prévision de la qualité de l’air à court terme (« la pollution de l’air de demain »).

PLANIFICATION

La planification est l’action clé afin de parvenir à une bonne qualité de l’air dans les centres urbains contemporains. Cette activité caractéristique des administrations locales permet de gérer les pics de pollution à court terme et de limiter les émissions de polluants à moyen et long terme, minimisant ainsi la fréquence et l’occurrence de tels phénomènes.

La planification consiste à décider ce qu’il faut faire, à divers niveaux dans le temps et l’espace, afin d’atteindre l’objectif désiré. Lorsque l’objectif est la qualité de l’air, la planification implique dès lors l’identification de la meilleure combinaison d’actions à court et long terme qui constitueront la « politique » optimale afin de réduire les émissions de substances polluantes en général et, en particulier, d’abaisser les niveaux de pollution dans les zones où les valeurs limites sont dépassées.

Les activités de planification comprennent normalement le recours à des modèles informatiques afin de prédire le comportement du système complexe sur lequel l’on agit : l’environnement urbain. Ces modèles intègrent diverses catégories ainsi qu’un certain nombre d’alternatives au sein de chaque catégorie. Les modèles de trafic, d’émission et de dispersion des polluants en sont les principaux exemples.

La base de données des meilleures pratiques d’INTEGAIRE comprend un certain nombre de sujets relatifs à la planification. Ces sujets ont été agencés dans un cadre basé sur quatre domaines de recherche :

Les activités de planification abordent quelques-unes des questions fondamentales auxquelles les urbanistes doivent répondre.

• Comment pouvons-nous mettre en œuvre les Plans d’action pour la qualité de l’air exigés par les directives de la CE ?
• Quelle peut être la contribution des diverses activités locales de planification à une meilleure qualité de l’air ?
• Que pouvons-nous faire à court terme pour lutter contre les pics de pollution ?
• Quelles sont les mesures qui s’avèrent efficaces afin de réduire les émissions de polluants donnés ?

Les mesures relatives aux transports figurent parmi les plus importantes que les ‘planificateurs peuvent planifier’ afin de réduire les émissions de polluants, étant donné que la pertinence du trafic urbain contemporain a été comparée à d’autre secteurs d’activité (industrie, zones résidentielles). Ces mesures ont été classées en quatre catégories, en fonction de l’élément de la chaîne de mobilité sur lequel elles ont un impact :

• Les mesures concernant la demande de mobilité, qui agissent sur le premier maillon de la chaîne, c'est-à-dire les usagers de mobilité (par exemple la fiscalité et les péages) ;
• Les mesures de gestion du trafic, qui ont un impact sur la performance du système, une fois que les choix de mobilité ont été identifiés (par exemple les systèmes télématiques de gestion du transport) ;
• Les mesures concernant l’infrastructure, qui représentent « l’offre » de mobilité et les conditions de limite pour le choix modal ainsi que la performance du réseau (par exemple des nouvelles autoroutes ou des tunnels) ;
• Les mesures concernant les véhicules, visant à réduire l’impact environnemental de la flotte grâce à l’introduction de véhicules plus propres (notamment des véhicules électriques, hybrides, alimentés à l’hydrogène et par piles à combustible).

Les mesures concernant l’aménagement du territoire sont de deux ordres :

• Les mesures qui impliquent la réorientation de l’aménagement du territoire, si possible dans une direction plus respectueuse de l’environnement (par exemple des zones piétonnes ou la relocalisation d’activités économiques) ;
• Les mesures qui – tout en maintenant le même aménagement du territoire – tendent à réduire les émissions de substances polluantes des sources concernées (par exemple des mesures techniques pour la réduction des émissions résidentielles et industrielles).

Les modèles de planification sont regroupés en différentes catégories : modèles d’aménagement du territoire et de trafic, modèles d’émission de substances polluantes, modèles de dispersion atmosphérique, suites intégrées de modèles. Les sujets proposés sont liés à des exemples d’application de tels modèles. Les différents sujets énumèrent un grand nombre d’outils informatiques et proposent des critères de qualité, pour assurer la crédibilité des résultats des analyses de planification.

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