Opaskirjan tarkoitus
Tämä opaskirja on suunnattu kaupunkien ilmanlaadun arviointiin
ja hallintaan osallistuville ammattilaisille. Kirjassa pyritään esittämään
käytännön ohjeita, jotka perustuvat asiantuntijoiden tietämykseen ja käytännön
kokemukseen Euroopan kaupungeissa. Oppaassa käsitellään useita aiheita, joita
kaupunkien viranomaiset kohtaavat pyrkiessään vähentämään ilmansaasteita.
Opaskirjan paperiversiossa käsitellään eri aiheita ja annetaan suosituksia.
Opaskirjaan liittyvä cd-rom sisältää lisäksi esimerkkejä hyvistä käytännöistä.
Opaskirjan ja cd-romin sisältö on julkaistu myös hyviä käytäntöjä koskevana
tietokantana Internet-osoitteessa www.integaire.org.
Kaupunkien rooli ilmanlaadun parantamisessa
Kaupungit ovat keskeisessä asemassa ilmansaasteiden alalla
sekä saastuttajina että ilmansaasteiden uhreina. Suuri osa väestöstä elää
ja työskentelee kaupungeissa, ja kaupungeissa syntyvät vaarallisten aineiden
päästöt kulkeutuvat ihmisiä ympäröivään ilmaan. Kaupungeilla on tärkeä merkitys
ilmanlaatua koskevan kansallisen ja eurooppalaisen lainsäädännön täytäntöönpanossa,
ja ne ovat laajasti vastuussa asukkaittensa terveyden suojelemisesta.
Kaupunkien viranomaisille tärkeät aiheet
Jotta kaupunkien viranomaiset saisivat toteutettua tavoitteensa,
on syytä käsitellä lukuisia, usein ratkaisevia aiheita, jotka vaihtelevat
hallinnollisista asioista teknisiin kysymyksiin. Opaskirjassa pyritään käsittelemään
kaikkein merkityksellisimpiä kysymyksiä esittämällä niihin liittyviä selityksiä,
suosituksia ja esimerkkejä. Aiheet on jaoteltu lainsäädäntöä, johtamista,
arviointia, suunnittelua ja toimenpiteitä koskeviin alueisiin.
Kaupungit voivat oppia toisiltaan
Ilmanlaadun arviointia ja hallintaa koskevan EU:n puitedirektiivin
ja sen tytärdirektiivien voimaanatulon myötä ilmanlaatua koskevat kansalliset
lainsäädännöt on suurelta osin korvattu eurooppalaisella lainsäädännöllä.
Tämän tuloksena kaupunkien oikeusperustasta on tullut yhä yhtenäisempi Euroopan
yhteisöjen alueella. Yleensä kaupungeilla on yhteyksiä pääasiassa oman maansa
kaupunkeihin, mutta nyt niille tarjoutuu mahdollisuus oppia paljon kansainvälisen
kokemustenvaihdon avulla.
INTEGAIRE-verkosto
INTEGAIRE (Integrated Urban Governance and Air Quality Management
in Europe) perustettiin maaliskuussa 2002, ja se pyrkii parantamaan kaupunkien
ilmanlaatua tarjoamalla hyviä käytäntöjä koskevaa ohjausta. Verkosto perustettiin
Euroopan viidennen tutkimuksen puiteohjelman yhteydessä avaintoimintoon ”Huomisen
kaupunki ja kulttuuriperintö” kuuluvana hankkeena. INTEGAIRE-verkostoon osallistuu
kymmenen kaupunkia, kolme kaupunkiliittoa ja neljä tutkimuslaitosta kolmen
vuoden aikana. Tämän kaupungeille suunnatun opaskirjan lisäksi INTEGAIRE on
laatinut myös päätöksentekoa koskevia suosituksia EU:n CAFE-ohjelmaa (Clean
Air For Europe – puhdasta ilmaa Eurooppaan) varten sekä esittänyt tutkimustarpeita
koskevia suosituksia EU:n tutkimuksen pääosastolle ja tutkimusyhteisölle.
Opaskirjan laatiminen
Tämän kirjan ohjeet ovat INTEGAIRE-verkoston jäsenten laatimia.
Käsiteltävien aiheiden määrittämisen jälkeen kaupunkien edustajat laativat
kuvaukset eri aiheista. Jotta voitiin taata tiedon helppokäyttöisyys lukijoille,
kuvaukset laadittiin sovitun mallin mukaisesti: johdanto, käsittely, suositus
tai päätelmä sekä viittaukset muihin teksteihin. Lisäksi kaupungit kokosivat
huomattavan määrän esimerkkejä ilmanlaadun arvioinnin ja hallinnan hyvistä
käytännöistä. Eri aiheita koskevista kuvauksista ja esimerkeistä keskusteltiin
ja niihin tehtiin parannuksia sähköisen viestinnän avulla sekä lukuisissa
INTEGAIRE-täysistunnoissa. Tutkimuslaitokset vastasivat prosessin organisoinnista
ja tarjosivat kaupungeille tukeaan.
INTEGAIRE-verkkosivusto
Verkkosivusto www.integaire.org tarjoaa tietoa INTEGAIRE-hankkeesta.
Verkkosivustossa on mahdollista tutustua opaskirjaan sekä CAFE-ohjelmaa ja
tutkimustyötä varten esitettyihin suosituksiin, ja ne voi myös ladata sivustosta.
Ohjeet sisältyvät hyvistä käytännöistä laadittuun tietokantaan, jota on mahdollista
selata sisällysluettelon mukaisesti tai jossa voidaan tehdä hakuja.
Yhteenveto opaskirjan sisällöstä
Eri aiheiden kuvaukset esitetään opaskirjassa sovitun mallin
mukaisesti. Aiheet on jaoteltu neljään alueeseen, jotka on jaettu
edelleen osa-alueisiin. Kuhunkin osa-alueeseen sisältyy useita kuvauksia
eri aiheista.
Alue Osa-alue
| Johtaminen |
Maantieteellinen
integrointi |
| Sidosryhmien
osallistuminen |
|
| Ilmanlaadun
hallinnan resurssit |
|
| Kaupunkien hallinnollisten osastojen välinen yhteistyö |
|
| Ilmanlaadun hallinnan työvälineet |
|
| Alueiden ja kaupunkien välinen yhteistyö |
|
| Lainsäädäntö |
Lainsäädäntö
ja direktiivien tulkinta |
| EY:n ilmanlaatua koskevien direktiivien täytäntöönpano |
|
| Arviointi |
Ilmanlaadun seurantamenetelmät Ilmanlaadun arviointivälineet ja -menetelmät |
| Suunnittelu ja toimenpiteet |
Ilmanlaatua koskevat strategiat ja toimintasuunnitelman
laatiminen |
| Liikennettä
koskevat toimenpiteet |
|
| Maankäyttöä
koskevat toimenpiteet |
|
| Suunnittelun
malleja |
Opaskirjaan sisältyy myös esimerkkejä hyvistä käytännöistä. Nämä esimerkit on
mahdollista lukea itsenäisesti, ja ne yleensä tarjoavat myös lisäselvityksiä
tiettyjen aiheiden kuvauksiin.
Opaskirjan lopussa esitetään täydellinen luettelo kaikista
aiheista ja esimerkeistä.
Seuraavissa kappaleissa esitellään neljä käsiteltävää aluetta.
JOHTAMINEN
Kaupunkeja pidetään usein hallinnollisten rajojen tarkoin
määrittäminä alueina pikemminkin kuin osana laajaa kaupunkialuetta, jolla
on moniulotteisia yhteyksiä syrjäseutuihin ja erityisesti ympäröiviin maaseutualueisiin.
Tämä näkemys heijastuu kaupunkien johtamistavassa. Mahdollisia keskinäisiä
etuja ei aina onnistuta toteuttamaan poliittisten ja hallinnollisten esteiden
sekä toimivallan hajanaisuuden vuoksi. Tähän aiheeseen keskitytään maantieteellistä
integrointia koskevassa osa-alueessa. Samaan aikaan hallitukset ovat yhä
enemmän kiinnostuneita puhtaan ilman tarjoamisesta kaikille ja ilmanlaadun
parantamisesta on tullut selkeästi yhteistyöprosessi, joka vaatii kaikkien
osapuolten yhteistoimintaa (sidosryhmien osallistumista koskeva osa-alue).
Yksi vaikeasti käsiteltävistä aiheista koskee
ilmanlaadun alalla käytettävissä olevia resursseja. Resurssit muodostavat
yhden keskeisistä tekijöistä, jotka vaikuttavat kunnallisviranomaisten kykyyn
toteuttaa onnistuneesti toimenpiteitä asukkaiden ilmanlaadun parantamiseksi.
Vaikka kaikkien toimenpiteiden tehokas toteuttaminen ei vaadikaan suuria taloudellisia
resursseja, myös ilmanlaadun parantamiseen liittyvää poliittista tahtoa voidaan
pitää yhdentyyppisenä resurssina. Tästä syystä on olemassa hyvin laaja valikoima
erilaisia, ilmanlaadun hallinnassa tarpeellisia resursseja, ja ne vaihtelevat
sen mukaan, mitä osatekijöitä pyritään toteuttamaan.
Kestävä kehitys merkitsee lähes samanaikaista
pyrkimystä taloudelliseen kilpailukykyyn, sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen
ja ympäristön kestävyyteen. Tästä syystä se voidaan saavuttaa ainoastaan integroimalla
politiikan kehittäminen sillä tavoin, että eri politiikan alat pyritään sovittamaan
yhteen ja niille asetetaan yhteiset tavoitteet (alakohtainen integrointi).
Sisämarkkinoiden ja globalisaation laajenemisen
seurauksena yksittäiset hallinnon tasot ovat yhä kyvyttömämpiä vastaamaan
yksin suunnitteluun liittyvistä kysymyksistä. Hallinnon eri tasot ovat yhä
enemmän riippuvaisia toinen toisistaan, ja eri tasoilla tavoitteena olevat
toimet edellyttävät yhteistä pyrkimystä, suuntautumista ja sitoutumista. Nämä
vertikaaliseen integrointiin liittyvät aiheet vaikuttavat myös tavoitteiden
nimeämiseen, vaikka vaikeutena onkin yhä määrittää, millä tavoin tavoitteet
voidaan panna täytäntöön erityisesti alue- ja paikallistason politiikassa
ja käytännössä ottaen huomioon erilaiset paikalliset olosuhteet.
Työvälineitä koskevassa
osa-alueessa käsitellään yhdenmukaisten tietojen ja käytäntöjen puutetta ja
pyritään tällä tavoin ohjaamaan kaupunkien suunnittelusta vastaavia työryhmiä,
poliitikkoja ja johtajia toivottuun suuntaan. Kaupunkisuunnittelusta vastaavat
yleensä poliitikkojen nimeämät asiantuntijat, jotka soveltavat yksittäisiä
käytännön ratkaisuja kokemuksensa ja paikallisten olosuhteiden mukaisesti.
LAINSÄÄDÄNTÖ
EU:n ilmanlaatupolitiikan tarkoituksena
on ottaa käyttöön soveltuvia välineitä ilmanlaadun parantamiseksi. Euroopan
komission ilmanlaatudirektiiveissä kuvataan, millä tavoin ilmanlaatua pitäisi
arvioida kattavasti EU:n koko alueella toisinaan yleisellä ja toisinaan erityisellä tasolla. Lisäksi direktiiveissä
selvitetään, millä tavoin arvioinnista on tiedotettava komissiota ja yleisöä
sekä missä vaiheessa on laadittava vähennyssuunnitelmat liian korkeiden saastepitoisuuksien
alentamiseksi (osa-alue EY:n ilmanlaatua koskevien direktiivien täytäntöönpano).
Ilmanlaadun arviointia koskeviin vaatimuksiin
sisältyy muun muassa määräyksiä tämänhetkisten ilmansaasteiden mittaamisesta
ja mallintamisesta. Ilmanlaadun hallintaa koskevissa artikloissa esitetään
vaatimuksia pitoisuuksien vähentämiseksi jo nyt sellaisilla alueilla, joilla
raja-arvojen voidaan odottaa ylittyvän tulevaisuudessa. Voimassaolevien raja-arvojen
tai muiden kynnysarvojen osalta on laadittava toimintasuunnitelmia arvojen
ylittymisen varalta.
Ilmanlaatudirektiiveissä määritetään
erilaiset raportointivaatimukset. Direktiivit on suunnattu kansallisille viranomaisille,
mutta useissa jäsenvaltioissa vastuu on siirretty osittain alue- ja paikallisviranomaisille.
Ilmanlaadusta ja ilmanlaadun parantamiseen tähtäävistä toimenpiteistä on raportoitava
säännöllisesti. Raporttien tarkoituksena on antaa jäsenvaltioille tilaisuus
oppia toistensa kokemuksista, ja tästä syystä komission tehtävänä on julkaista
raporttien tulokset.
EU:n ilmanlaatudirektiivien mukaan ilmanlaatua
koskevat tiedot on ehdottomasti välitettävä yleisölle ja erityisesti herkille
ihmisille, kuten hengityselinsairauksista kärsiville henkilöille. Direktiiveissä
mainitaan myös, että yleisöä on tiedotettava ilmansaastetasojen alentamiseen
tähtäävistä suunnitelmista ja ohjelmista. Jäsenvaltioiden sisällä yleisötiedotuksesta
vastaavat osittain paikallisviranomaiset.
Kaupunkialueiden on vastattava täytäntöönpanon
haasteisiin, joita ovat muun muassa paikallisten ilmanlaatustrategioiden ja
toimintasuunnitelmien laatiminen sekä ilmanlaadun seurantaan liittyvät kysymykset.
Näiden toimenpiteiden noudattamisella, soveltamisella, täytäntöönpanolla ja
voimaan saattamisella on keskeinen merkitys ilmanlaadun parantamiseksi sekä
yleensä ympäristösuojelun kehittämiseksi (lainsäädäntöä
ja direktiivien tulkintaa koskeva osa-alue).
ARVIOINTI
Kaikessa ilmanlaadun parantamiseksi suunnitellussa toiminnassa
on ensimmäiseksi arvioitava ilmansaastepitoisuuksien tämänhetkistä tilannetta
sekä niiden tasoa verrattuna ilmanlaadun raja-arvoihin ja esimerkiksi Maailman
terveysjärjestön antamiin ohjeisiin. Aivan ensiksi arviointityössä on mitattava
ilmansaastepitoisuudet. Arviointitekniikoihin sisältyy myös ilmansaastemallien
käyttö (matemaattiseen fysiikkaan perustuvat tekniikat saastepitoisuuksien
laskemiseksi esimerkiksi päästötietojen ja meteorologisten tietojen, kuten
tuulitietojen, perusteella). Arviointimenetelmät, esimerkiksi mallintaminen,
ovat tarpeellisia myös pyrittäessä ennakoimaan tulevaa ilmanlaatua kaupunkien
ja sen väestön kehitysennusteiden, ajoneuvojen teknisen kehityksen, teollisten
menetelmien jne. perusteella.
Ilmansaasteiden arviointia koskeva alue jakautuu kahteen
pääosa-alueeseen: mittaamista ja seurantaa koskevaan osa-alueeseen sekä yleisten
arviointimetodologioiden käsittelyyn. Aiheen kuvauksessa esitetyt ohjeet perustuvat
pääasiassa EU:n ilmanlaatudirektiivien seuranta- ja arviointivaatimuksiin.
Seurantamenetelmiä koskevassa osa-alueessa
selvitetään, millä tavoin kaupunkien ilmanlaadun seurantaverkostoja voidaan
suunnitella ja miten seuranta-asemat pitäisi sijoittaa, sekä kuvataan mittaus-
ja seurantamenetelmiä.
Ilmanlaadun arviointivälineitä ja -menetelmiä koskevassa osa-alueessa käsitellään seurantaan perustuvaa arviointia ja mallintamista
sekä ilmanlaadun arviointimenettelyyn liittyviä lukuisia kysymyksiä, kuten
seuraavia:
SUUNNITTELU
Suunnittelutyö muodostaa keskeisen toimintamuodon pyrittäessä saavuttamaan
moitteeton ilmanlaatu nykypäivän kaupungeissa. Tästä toiminnasta vastaavat
yleensä paikallisviranomaiset, ja sen avulla voidaan hallita lyhytkestoisia
korkean saastepitoisuuden jaksoja sekä rajoittaa saastepäästöjä keskipitkällä
ja pitkällä aikavälillä. Tällä tavoin korkean saastepitoisuuden jaksot voidaan
pitää mahdollisimman vähäisinä.
Suunnittelutyössä päätetään, mitä toivotun tavoitteen saavuttamiseksi
on tehtävä eri aikaväleillä ja erisuuruisilla alueilla. Koska työn tavoitteena
on ilmanlaatu, sunnittelussa on määritettävä paras yhdistelmä lyhyen ja pitkän
aikavälin toimenpiteitä, joiden avulla yleisiä saastepäästöjä voidaan optimaalisesti
vähentää ja erityisesti alentaa saastetasoa sellaisilla alueilla, joilla raja-arvot
on ylitetty.
Suunnittelutoimissa käytetään yleensä sellaisia ohjelmistomalleja,
joiden avulla voidaan ennustaa, millä tavoin kohteena oleva monimutkainen
järjestelmä, kaupunkiympäristö, käyttäytyy. Nämä mallit kattavat lukuisia
eri luokkia sekä eri vaihtoehtoja kunkin luokan sisällä. Tärkeimpiä esimerkkejä
tällaisista malleista ovat liikennettä, päästöjä ja saasteiden leviämistä
koskevat mallit.
INTEGAIRE-verkoston parhaita käytäntöjä koskevaan tietokantaan
sisältyy lukuisia suunnitteluun liittyviä aiheita. Nämä aiheet on järjestetty
järjestelmäksi, joka perustuu neljään tutkimusalueeseen: